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浅谈住房公积金管理存在的问题及对策
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浅谈住房公积金管理存在的问题及对策


  1999年国务院《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施,标志着住房公积金的管理走上了法制化的轨道,上海、天津等市也相继出台了地方性法规来保证《条例》的实施。但各地住房公积金制度运行过程中也遇到不少问题,本文试图从《条例》第三十七条、三十八条的规定出发,结合住房公积金管理在实际操作中遇到的几点困难来对这些问题进行初步探讨。

  《条例》第三十七条规定“违反本条例的规定,单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的,由住房公积金管理中心责令限期办理;逾期不办理的,处以1万元以上5万元以下的罚款。”

  如果单位实施本条例列明的行为,中心可以按下列程序追究单位的法律责任;首先,责令限期办理。责令限期办理属于责令改正范畴,不是一种行政处罚。其次,逾期不办的应予行政处罚。

  《条例》第三十八条规定“违反本条例的规定,单位逾期不缴或者少缴住房公积金的,由住房公积金管理中心责令限期缴存;逾期仍不缴存的,可以申请人民法院强制执行。”

  如果单位实施本条例列明的行为,中心可以按下列程序追究单位的法律责任:首先,责令限期缴存。其次,逾期不缴存的申请法院强制执行。

  问题一:住房公积金管理中心(以下简称中心)缺乏必要的检查权,行政执法难以有力开展

  中心对外行政执法的权限基于行政法规即国务院《条例》的授权。国务院《条例》第三十七条、三十八条明确授予中心行政处理和行政处罚的权力。在有明确法律依据的情况下,中心的行政执法却难以有力地进行,原因何在?笔者认为,中心的行政执法权限不够,缺乏必要的检查权是一个重要原因。依《条例》第三十七条规定,中心对不办理缴存登记或不设立账户的单位可以责令限期办理,逾期不办理的可以罚款。问题是单位逾期不办理,经罚款后仍拒绝办理的,中心没有后续的法律手段对其进行制约,并且中心现有的行政处理手段还存在着操作上的困难。在实际操作中,如果一个单位人员较多,工资水平较高,单位应该为职工缴存的住房公积金数额较大的话,单位完全有用缴纳罚款来保持违法状态继续,从而逃避为职工缴存住房公积金义务的可能。中心本身不掌握违法单位人员。工资状况的有效凭证,又没有对单位上述情况的检查权,在单位不配合、不协助或者拒绝提供上述凭证的情况下,中心在作出“责令限期办理”决定后将遭遇三个问题:一、中心能否对作出的“责令限期办理”决定申请法院强制执行?这在三十七条中没有明确规定,反观三十八条,倒是有对“责令限期缴存”决定申请法院强制执行的规定;二、中心没有行政法规授权的检查权,因而无法确切知道单位应该为多少职工,按照什么标准设立账户,中心作出的“责令限期办理”决定往往缺乏具体的金额;三、假如中心能对“责令限期办理”决定向法院申请强制执行,然而,这种缺乏“金额”的处理决定,在申请强制执行的时候,法院往往以明显不符合《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第八十六条第(二)项“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”的规定,不予办理。
  另外,中心对单位进行罚款处罚后,根据行政处罚“一事不再罚”的原则,罚款这一行政处罚手段又不能重复使用。这样,中心对单位不办理缴存登记或不设立账户的行为缺乏有力地制约手段。

  对策:笔者认为,要解决这个问题,需要《条例》或各地的地方性法规对中心检查权的明确授权。应该规定中心对单位自己建立的住房公积金账、单位的财务会计报表或者单位人员及工资变动情况进行检查的权力,并辅之以相应的处罚措施来保证这种检查权的行使。

  问题二:住房公积金纠纷的解决途径不明确

  职工和单位发生住房公积金纠纷应该怎么办?国务院《条例》没有明确规定,而《条例》第三十八条之规定“单位逾期不缴或者少缴住房公积金的,由住房公积金管理中心责令限期缴存……”导致了对住房公积金纠纷解决问题的多种看法。

  一种观点认为:“由住房公积金管理中心责令限期……”而不是“可以由住房公积金管理中心责令限期……”意味着“中心责令限期……”(行政处理)是住房公积金纠纷唯一的解决途径,排除了法院的司法救济途径,就是说职工和单位因住房公积金发生的纠纷必须由中心来进行行政处理。

  第二种观点认为:职工可以提起诉讼,但是公积金作为职工工资性收入的一部分,因其引发的争议,应属劳动争议,依《劳动法》必须劳动仲裁前置,对仲裁裁决不服的才可以提起诉讼。

  第三种观点认为:职工能够直接向法院提起民事诉讼。“由中心责令……”是和提起民事诉讼平行的行政救济途径。

  笔者同意第三种观点。第一种观点是不正确的:职工能否起诉,这是一种诉权,依《立法法》,应该由国家法律来规定。《条例》作为行政法规,无权对诉讼制度进行规定。《条例》中的“由中心责令……”部分是对中心的授权,同时也是一种赋予职工的和提起民事诉讼平行的行政救济途径。第二种观点也是不正确的:劳动仲裁范围是有明确规定的,而目前公积金的工资、福利属性没有明确,并且单位不给职工开立账户的行为不是一种实体福利行为,不属于劳动仲裁范围(签有劳动合同,并订立住房公积金条款的除外),劳动仲裁部门又没有相应的法律、法规授权,进行劳动仲裁的依据不足。另外,如果劳动仲裁前置,公务员等不适用《劳动法》群体,发生公积金纠纷时,将面临着既不可以申请劳动仲裁,又不可以提起民事诉讼的尴尬境地。

  在实际操作中,法院对住房公积金纠纷案件往往不予受理。理由同第一和第二种观点。这样,职工和单位发生住房公积金纠纷往往只能寻求中心的行政处理,而如问题一所述,中心的执法权限不够,不能从根本上解决单位不给职工缴存住房公积金的问题,职工的合法权益得不到有效的维护。

  对策:要解决这个问题,需要法院在住房公积金纠纷案件受理上统一认识:职工可以就住房公积金纠纷直接提起诉讼。也可以在《条例》或各地的地方性法规中明确写明,“单位逾期不缴或少缴住房公积金的,职工可以向人民法院提起诉讼;也可由住房公积金管理中心责令限期缴存……”

  问题三:住房公积金行政执法强制执行困难

  中心自身没有行政强制执行权。中心作出的“责令限期缴存”的决定和罚款的处罚决定需要申请法院强制执行。如问题一中所述,如果单位不配合,中心无法掌握单位缴存公积金职工的人员和工资变动情况,即不清楚单位应该为职工缴存多少或补缴多少住房公积金,中心的行政处理决定往往难以执行。中心作出的“责令限期缴存”决定没有具体的金额,是一种对行政相对人设定加行为义务,而对行为的强制执行是法院最头疼的,加上现在法院的执行量很大,而且对住房公积金的强制执行实践又少,因此,法院也往往缺乏对此类执行案件受理的积极性,而以“执行标的缺乏可执行性”的原因不予受理。

  对策:要解决这个问题,需要中心和各级人民法院的协调和沟通。行为是可以作为强制执行标的的,对行为的强制执行是可行的,相对人拒不履行生效法律文书设定的行为义务,完全可以按照相关民事诉讼法解释的规定执行。但考虑到法院的实际情况,中心也可以在“责令限期缴存”中写明应缴金额。这个金额在目前中心没有检查权从而不能确知的情况下,可以对单位和职工的欠缴额进行匡算。中心可以按照单位最后一次缴存时的人员名单,根据本地区上一年度同行业职工月均工资进行匡算,确定总欠缴额和职工的明细资料,在整改通知书中写明,并以公告的形式告之利害关系人(单位职工),在一定的异议期间内,单位和职工可以向中心提供相关证明,由中心进行审核,就查证属实的情况重新作出“责令限期缴存”决定。未有异议的,则在异议期间届满时按照整改通知书匡算确定的金额作出“责令限期缴存”决定,并申请法院强制执行。这样,中心虽无检查权,但通过匡算和异议,可以确定单位应该缴存的金额,法院也可据此执行单位的财物,使执行更具操作性。

                              (信息来源:中国房地产)

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